1. Законодателно уреждане на закрилата на майчинството и първи мерки за насърчаване на раждаемостта у нас до Втората световна война*

След възраждането на българската държавност през 1878-1879 г. една от първите грижи на българските правителства е възстановяването на разорените и обезлюдени през руско-турската война райони. Същевременно се формира постоянен поток от емигриращи към Османската империя мюсюлмани, което предполага нарастване на демографските загуби и на стопанския упадък. Това налага да се потърсят възможности за демографско стабилизиране на проблемните райони в Княжество България, както и за постигане на по-високи темпове на нарастване на населението. По това време в някои европейски страни (напр. Франция и Германия) вече се провеждат активни пронаталистични пропагандни кампании, но българската политическа мисъл все още не е достигнала до убеждението, че е възможно системно да се стимулира и управлява естественото движение на населението. През този период раждаемостта все още е висока и в някои зони с интензивно земеделско производство постепенно се стига до демографско насищане, ала миграцията от пренаселените към обезлюдените райони е слаба, затова погледите на държавниците се обръщат навън. Поради недозрялостта на  методите и практиките за регулиране на социалните процеси, българските управници повече от половин столетие използват най-простото средство за подобряване на демографския баланс - привличане на население от европейските държави, с особено внимание към завръщане на българите разпръснати през годините на чуждото владичество в околовръст на българското етническо землище на Балканите. Заселването на имигранти у нас в края на ХІХ век обаче е тема за друго изследване, поради което въпросите за външните миграции ще бъдат съвсем спорадично засягани в настоящото проучване.
В последните две десетилетия на ХІХ и в първите години на ХХ век българското население, благодарение на високия естествен прираст, значително нараства. Поради отрицателния миграционен баланс ефектът от сравнително високата раждаемост и ниската смъртност върху общата численост на жителите на княжеството е ограничен и темповете на нарастване не съответстват на нарастващия оптимизъм в репродуктивното поведение на повечето от българите.  Въпреки че в някои години раждаемостта рязко спада или смъртността се покачва, което е показателно за все още високата зависимост на естественото движение на населението от природните условия, характерна за едно домодерно общество, през тази епоха (особено през първото десетилетие на ХХ век) се отбелязват най-високите средногодишни нива по петилетки на раждаемост и на естествен прираст. Няма съмнение, че именно тогава България се намира във възходящата част на върховата фаза на демографския преход, на която съответстват изключително високи нива на естествения прираст. Същевременно обаче се забелязват първите признаци на предстоящото забавяне на демографския растеж поради стремежът на населението да ограничи прираста си - засилване на емиграцията и снижаване на брачната плодовитост в резултат на семеен контрол върху раждаемостта и в по-малка степен на по-късното встъпване в брак.[1]

През първата половина на ХХ век България, следвайки моделите на  западноевропейското социално законодателство, постепенно въвежда правни норми, които защитават майчинството, насърчават раждаемостта и уреждат подпомагането на многодетните семейства. Процесът на приемане на това законодателство е разгледан най-обширно в студията на Илия Янулов „Социално покровителство на майчинството у нас и в чужбина", публикувана в Годишник на държавното висше училище за финансови и административни науки в София, т. ІІІ, 1942-1943. Структурата на първите  две части на настоящото изложение (поне в рамките до 1943 г.) в голяма степен ще следва паралелно насоките на проучване и проблемните области, засегнати в съчинението на Янулов, доколкото неговият труд обхваща твърде обстоятелствено темата за закрилата на майчинството.

През 1905 г. Народното събрание приема Закон за женския и детския труд в индустриалните заведения[2]. Според чл. 8 от закона жените, които са заети във фабрични предприятия, занаятчийски работилници, мини и кариери и пр., получават правото след раждане да ползват четириседмичен задължителен неплатен отпуск като не губят работното си място. Родилката може да се завърне на работа три седмици след раждането, но само ако удостовери с медицинско свидетелство, че е здрава. Законът е първия акт в българското законодателство, който предвижда, макар и твърде ограничена, закрила над майчинството.

По време на Първата световна война материята на Закона за женския и детския труд е усъвършенствана с разпоредбите на Закона за хигиената и безопасността на труда[3], приет през 1917 г. С него бременните жени и родилките, които работят в индустриалните, занаятчийските, търговските, строителните и транспортните заведения и предприятия са задължени да излязат в отпуск четири седмици преди раждане и четири седмици след раждането, през който получават от работодателя половината от заплатата си. Забранява се уволняването на жени по повод на тяхната бременност. Родилките се освобождават от работа 2 часа по-рано всяка събота в продължение на 6 месеца след изтичане на отпуска за раждане, ако кърмачето е живо. Няма съмнение, че тази разширена защита на майчинството е предизвикана от големите човешки загуби, дадени в  трите войни, в които участва Царство България през второто десетилетие на ХХ век. Законът трябва да се приема като първата пронаталистично ориентирана норма у нас, въпреки неговата насоченост само към работещите в индустрията.
През 1918 г. защитата на правата на наемните работници при заболяване и трудова злополука се преурежда в Закона за осигуряване работниците и служащите в случай злополука и болест[4], който затвърждава принципа на солидарност между трудещите се и работодателите. В този военновременен закон е заложена изрична разпоредба за недискриминационно отношение, според която „работници и служащи се считат всички наети лица без разлика на пол, възраст, народност и начин на заплащане". В чл. 21 е предвидено бременните жени и родилките, които са участвали най-малко 16 седмици преди раждането с вноски в създадения по закона солидарен Фонд на работническите осигуровки (управляван от Министерството на търговията промишлеността и труда), да ползват болнична и парична помощ в продължение на 8 седмици. От тях 1 до 4 седмици преди раждането, а останалите след него. За всеки работен ден от този период те получават от фонда ? от надницата си (освен ако не са на болнично лечение, заплащано от фонда, при който случай на семействата им се изплаща половината от надницата), но губят правото да получават обезщетение от работодателя. С Окръжно № 3130 издадено през октомври с. г. от Отделението на труда при Министерството на търговията промишлеността и труда[5] се разяснява на окръжните инспектори на труда, че разпорежданията на Закона за хигиената и безопасността на труда по отношение на бременните жени и родилките остават в сила само за тези жени, които не са участвали във фонда за работническите осигуровки поне 16 седмици. По това време България вече е излязла от войната и се готви да сподели участта на победените.

Договарянето на условията на мира на Парижката мирна конференция през 1919 г. е съпроводено от стремеж за провеждане на всеобхватна реформа на международния правов ред, чиято цел е да се наложи по-хуманен режим в пострадалите от войната държави и да се възпре радикализирането на производителните и наемните прослойки, които поставят множество социални искания  По Ньойския мирен договор от  27 ноември 1919 г. България е задължена да приеме редица международни норми и да хармонизира законодателството си с техните изисквания. За реформа на трудовото законодателства е отделена цялата Част ХІІ от договора. В Отдел І от тази глава се регламентира създаването на Международна организация на труда (МОТ), която ще се занимава с регламентирането на трудовите права.[6] През декември 1920 г. България е приета за член на МОТ и постепенно ратифицира редица актове на международното трудово законодателство и решенията на конференциите на МОТ.[7]

През 1922 г. е ратифицирана Конвенция за покровителство на майчинството, приета във Вашингтон през 1919 г., според която 6 седмици преди и 6 седмици след раждане се забранява майката да работи, а работното й място се пази.[8] Други международни споразумения за подобряване на условията на живот и труд на жените, които България включва в своето законодателство, са Конвенцията за премахване на нощната работа на жените от 1906 г. (ратифицирана през 1922 г.)[9], и Конвенцията относно преследване на търговията с жени от 1904 г. (ратифицирана през 1921 г.)[10], които съществено подобряват социалния статус на българските жени и особено на майките.

През 1924 г. Народното събрание одобрява решенията на Третата сесия на Общата конференция на Международната организация на труда от 1921 г., между които е Препоръка относно покровителството на жените работнички в земеделието преди и след раждане.[11] Още през същата година е приет Закон за обществените осигуровки[12], който се отнася до работниците и служащите в държавни, обществени и частни заведения, предприятия и стопанства, на които не се правят удръжки по някой от законите за пенсиите. Те се осигуряват задължително за осигурителни случаи, между които е и майчинството. Доброволно могат да се осигуряват самостоятелните занаятчии, търговци, земеделци и свободни професии (с доход по-малък от 50 000 лв.), а също служителите при държавните и изборните учреждения, ако желаят, могат да се осигуряват по някоя от предвидените осигуровки. За пръв път се предвиждат помощи при нетрудоспособност за работниците със сезонни професии при привеждане на вноски към фонда за 8 седмици на сезон. Според правилника за приложението на закона[13] обаче помощ за майчинство се отпуска, само ако са направени 12 седмични вноски. В закона времето на раждане, през което осигурявалите се майки имат право на акушерска, медицинска и парична помощ, се разширява на 12 седмици, от които 6 преди и 6 след раждането. Тази разпоредба е съобразена с Конвенцията за покровителство на майчинството. В закона също така е заложено правото, работещите майки-кърмачки да ползват в продължение на 6 месеца след раждането сутрин и следобед половинчасови почивки, без да им се намалява заплатата. Към средата на 20-те години на ХХ век трудовото законодателство у нас вече е оформено според актуалните за тази епоха стандарти, като българските жени от различни съсловия придобиват права при бременност и раждане да ползват заплатена почивка, необходима за доизносването на плода, раждането, възстановяването на майката и отглеждането на детето през първите месеци от живота му. С тези социални придобивки се поставя фундамента на системата за държавно и общественото обгрижване и закрила на майчинството, която ще се развива през следващите десетилетия.

След приключването на Първата световна война в България настъпва компенсаторен възход на раждаемостта, продължил до средата на 20-те години. Този феномен отбелязва края на втория етап от развитието на демографския преход в България, но това разграничение се отнася най-вече до репродуктивното поведение на преобладаващата етноконфесионална общност в страната - православните българи.

Компенсаторният демографски бум след Европейската война има няколко своеобразни върха. През 1922 г. раждаемостта се покачва до 40.5 ‰,  ниво каквото не се е случвало от бележитата в демографско отношение 1914 г. (тогава се състоя първият ясно изразен следвоенен компенсаторен скок на раждаемостта - рекордните 45.1 ‰ за старите предели на царството, съпроводени от изключителния естествен прираст от 24.4 ‰). Малко по-късно, през 1924 г., в България се раждат 207 117 деца - най-високата численост на живородени за цялата история на България, макар по това време Южна Добруджа да е извън нейните граници. През 1926 г. пък е отбелязана най-високата численост на естествения прираст на населението - 109 321 души (относителният дял е 20.2 ‰, което пък е рекорд за годините след войната).[14]

През 1927 г. раждаемостта слиза на значително по-ниско ниво в сравнение с 1926 г. - 33.2 ‰ при 37.4 ‰ за предходната година, а естественият прираст пропада до 12.9 ‰.[15] Може да се приеме, че през 1926 г. завършва вторият етап на демографския преход у нас и на следващата година започва третият етап, при който равнищата на раждаемостта и смъртността постепенно се сближават, снижавайки естествения прираст.

Световната икономическа криза от 30-те години на ХХ век засяга и българското стопанство. Особено неблагоприятно се отразява рецесията върху земеделското производство и износ, а това рефлектира върху цялостното състояние на държавата, издържаща се предимно от аграрния сектор. Настъпва и период на политическа нестабилност, която довежда до поредния преврат. Интересно е, че сякаш именно като отглас от ограничаването на демократичните свободи след преврата от 19 май 1934 г., през 1935 г. следва нов драматичен срив на раждаемостта. През тази година живи се раждат само 160 951 деца (26.4 ‰) при 181 795 живородени през предходната, а естественият прираст се свежда до 71 865 души (11.8 ‰), докато през 1934 г. е бил 96 749 души.[16] Устойчивият спад на числеността на новородените през 30-те години, въпреки сравнително слабата урбанизираност на българското общество, се дължи на  навлизането през този период в активна фертилна възраст на по-малобройното поколение, родено в годините на войните от 1912-1918 г. Българската общественост и държавници най-после започват да обръщат внимание на необходимостта от насърчаване на раждаемостта и подкрепа за многодетните семейства.

След войната, в отговор на предизвиканите от нея огромни човешки загуби, в много европейски държави, а впоследствие и извън Стария континент, започва провеждането на разнообразни пронаталистични политики, отразяващи спецификите на съответната страна. През 1920 г. във Франция се формира Висш съвет по проблемите на раждаемостта, който да подпомага правителството при провеждане на политика за развитие на населението. (Трябва да се отбележи, че още от 1896 г. във Франция съществува Национален съюз за подкрепа на растежа на населението). На следващата година се създава Федерация на съюзите на големите семейства, обединяваща организациите на многодетните френски семейства. През 1921 г. в Германия също е създаден Национален съюз на асоциациите на големите семейства.[17] Постепенно през 20-те и 30-те години в множество от индустриализираните държави и страните с напреднал преход от аграрно към индустриално общество, които започват да изпитват  опасения за перспективите си на развитие поради снижаване и задържане на ниски нива на демографския им растеж, се заемат да изработят национално законодателство за разширено покровителство на майчинството и насърчаване на раждаемостта.[18]

В България обаче твърде плахо следват тази авангардна световна тенденция. Все пак през 1929 г. Народното събрание приема обширен Закон за народното здраве.[19] Една от основните цели на закона е полагане на грижи за майките, кърмачетата и подрастващото поколение. Други негови цели, свързани с развитието на населението, са: създаване и поддържане на условия за живот и труд, най-пригодни за оздравяване, засилване и увеличаване броя на дееспособното население; изучаване родовите недъзи на населението и мерките за тяхното намаляване и отстраняване.  В закона е обособен специален отдел, посветен на грижите за потомството.

В разпоредбите включени в Отдел VІ. Грижи за потомството. се предвижда към Главната дирекция на народното здраве да се формира инспекторат, който да се грижи за майчинството, кърмачетата и подрастващото поколение. Чрез него ще се подпомагат, ръководят и надзирават изборните учреждения, дружествата, комитетите и частните лица, които работят в полза на майката и детето. Тази служба ще проучва условията, които влияят върху здравето на майките и децата и ще съветва местните власти да създават подходящи условия и да полагат грижи за тях. По места ще съдейства на общините за откриване на здравни съвещателни станции, които ще дават здравни наставления на майките. Ще се полагат грижи за децата с особено внимание към новородените, учениците, както и към недъгавите деца. Особени съвещателни бюра ще разясняват на новобрачните „вредното влияние на болестите върху съпрузите и потомството".

Обгрижването на майките и децата се възлага предимно на общините. Те се задължават да подпомагат бедните бременни и родилки, да организират рационалното прехранване и отглеждане на децата, да откриват санитарни служби в основните училища и прогимназиите, да изграждат детски игрища, планински и морски колонии (детски лагери - А. И.) и да подпомагат дружествата с подобни цели. Всяка община с население над 5000 души или група общини (макар в текста да не е точно указано, но вероятно трябва да се разбира, че е наложително общините с население под 5000 души да се обединят помежду си, за да изпълнят това изискване на закона) трябва да издържат или да подпомагат с възнаграждение поне една дипломирана акушерка.

В закона се забранява предизвикването на изкуствено помятане (аборт), ако не са налице съответните медицински показания за необходимостта му с цел опазване здравето на майката. Въвежда се надзор над децата до 5-годишна възраст, които са останали без майка и са взети за отглеждане от частни лица. Законът за народното здраве е модерен нормативен акт, който съдейства за издигане на здравното обслужване и хигиенната култура на българския народ, но както се забелязва, в него вече проникват и ограничителни мерки като забраната на аборта, с които се цели не само запазване на здравето на населението, но и въздействие върху репродуктивното му поведение.

През 1934 г. първото правителство след преврата на 19 май издава Наредба-закон за общественото подпомагане[20], с която се урежда благотворителността у нас. В нея е заложено разпределение на постъпилите суми в създадения Фонд за обществено осигуряване. Дял от 20 % от този фонд се предоставя за подобрение на предпазните мерки за нравственото и здравно укрепване на младежта, съгласно бюджета на фонда, т.е. по 5 % на основните обществени организации, грижещи се за подрастващите - Съюза за закрила на децата, Български червен кръст и Съюза за подпомагане на немощни, недъгави и нуждаещи се от обществена подкрепа.

В средата на 30-те години на ХХ век българската администрация предприема първите неуверени стъпки за пряко регулиране на брачността и раждаемостта. През 1935 г. в Наредбата-закон за бюджета на държавата за 1935 бюджетна година[21] е включена разпоредба, с която се въвежда данъчно облагане, придобило по-късно печална слава под наименованието „ергенски данък". В чл. 5 от наредбата-закон се предвижда от заплатите на „неоженените, неомъжените, вдовици и вдовци без деца държавни служители, с изключение на военнослужещите и монашествующите" да се удържат 5 % при основна заплата до 1730 лв. вкл. и 10 % при по-висока заплата. При положение, че съпрузите от едно семейство са на държавна служба или единия от тях е на държавна служба, а другия на общинска, обществена или автономна служба (ако участва в пенсионния фонд) им се удържат 10 % от заплатите. Този опит с рестрикции да се стимулира раждаемостта ще приключи безславно след повече от половин столетие.

Неравнопоставеността на съпрузите на държавна или общинска служба спрямо останалите служители е застъпена и в Наредбата-закон за заемане на служба от членове на едно семейство[22],  с която се цели да се предотвратят проявите на непотизъм (семейственост), разпространени сред администрацията. В НЗЗСЧЕС се ограничава възможността членове на едно семейство да заемат държавна, общинска или автономна служба, като в зависимост от общия доход и от броя на членовете на семейството е възможно няколко представители на това семейство да бъдат на служба. Многодетните семейства естествено получават право на разширено присъствие в администрацията. Съпрузите, които се намират в бракоразводна процедура, се смятат за отделени и не подлежат на ограничения.

Този закон твърде бързо показва отрицателните си страни. Много от двойките, които са на служба, отказват да сключат брак, за да не загуби единият съпруг (обикновено съпругата) работното си място. Жените, които са на служба, са измежду най-еманципираните представители на своя пол и за тях  законът става оправдание да не следват обществените норми за ранно встъпване в брак и раждане на деца. Ограниченията предизвикват и разпадането на някои семейства. Разрастващото се обществено недоволство срещу този злополучен нормативен акт довежда до отменянето му още на следващата година.[23] Така колебливо и зле ориентирано започва прокарването на наталистична политика в България.

През 1936 г. с издаването на Наредба-закон за трудовия договор[24] българското работническото законодателство прави съществено отстъпление по отношение на осигуряването на отпуск за бременност и раждане. Според чл. 54 бременните жени работнички имат право на отпуск в размер най-малко на 6 седмици, от които 1 до 3 седмици преди раждането, а останалите - след него. Работодателят заплаща на работничката половината от заплатата й, но за не по-дълго от 6 седмици. Регламентират се и двете почивки за кърмачките от по половин час на ден, както и освобождаването от работа два часа по-рано в събота. Въпреки това българските работнички са ощетени от намаляването на отпуска им при раждане, което предизвиква протести и брожения сред работническите среди и левичарите.

Снижаването на раждаемостта през втората половина на 30-те години приключва с рекордно ниско ниво през 1939 г. - 134 833 живородени деца (21.4 ‰). Въпреки снижаването на смъртността през тази година до 13.4 ‰, естественият прираст е едва 50 683 души (8 ‰).[25] Достигнато е историческо дъно на ръста на българския естествен прираст, като едва през 60-те години ще бъдат регистрирани подобни ниски нива. Междувременно избухва Втората световнавойна, която катализира изработването на пронаталистично законодателство и у нас.

[1] Ботев, Н. Особености на прехода към ново възпроизводствено поведение в България. - Население, 1989, №4, с. 88-101.
[2] ДВ, бр. 66/26.03.1905, с. 6-9.
[3] ДВ, бр.129/15.06.1917, с. 5-9.
[4] ДВ, бр.132/15.06.1918, с. 1-4.
[5] ДВ, бр. 242/26.10.1918, с. 1-3.
[6] Ньойски договор. София, 1994, с. 77-84
[7] Пак там, с. 242
[8] Янкулов, Илия. Социално покровителство на майчинството у нас и в чужбина. - В: Годишник на държавното висше училище за финансови и административни науки в София. Т. ІІІ. 1942- 1943. с. 64, 67.
[9] Кесяков, Б. Принос към дипломатическата история на България 1878-1925, София, 1925, с. 263.
[10] Пак там, с. 281.
[11] Пак там, с. 258-259.
[12] ДВ, бр. 289/25.03.1924, с. 1-6.
[13] ДВ, бр. 69/28.06.1924, с. 1-16.
[14] Статистически годишник на Царство България. Година ХХХІІ. София, 1940, с 88-89.
[15] Пак там.
[16] Пак там.
[17] Аничкин, А. Б. и С. С. Каринский. Демографическая политика в капиталистических странах - В: Демографическая политика в современном мире. Москва, 1989, с. 96-136.
[18] Виж например: Янкулов, Илия. Социално покровителство на майчинството у нас и в чужбина. - В: Годишник на държавното висше училище за финансови и административни науки в София. Т. ІІІ. 1942- 1943; Стоянов, К. Х. Как може да се засили раждаемостта у нас. Кооперативен подем. 1943, кн. 1-2.
[19] ДВ, бр. 277/9.03.1929, Притурка с. 1-25.
[20] ДВ, бр. 196/28.11.1934, с. 2865-2869.
[21] ДВ, бр. 82/11.04.1935, с. 1114-1130
[22] ДВ, бр. 167/29.07.1935, с. 1-2.
[23] ДВ, бр. 187/20.08.1936, с. 3284
[24] ДВ, бр. 200/5.09.1936, с. 3529-3534
[25] Статистически годишник на Царство България. Година ХХХІІ. София, 1940, с 88-89.